【文章导读】土地再开发中地方政府的角色与行动路径转变——城市企业主义下的广州旧村改造实证

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 研究背景

随着我国城镇化进程进入存量更新时代，存量用地的盘活成为城市发展的新路径，其导向从弥补新增空间不足，向促进存量空间高质量发展转变。在中国的政治语境下，土地再开发用途许可权掌握在地方政府手中，地方政府成为土地再开发的最基本角色，拥有“裁判员”和“球员”的双重身份。

在盘活城市存量空间的诉求背景下，以广州、深圳等为代表的特大城市是实施土地再开发的重点地区。广州在2009年明确提出力争10年基本完成138条“城中村”改造，截至2020年底，据不完全统计，只有10条旧村完成实施改造，改造方案获批并正在实施的仅有53条。这在一定程度上揭示了广州市旧村改造在推进时面临着重重困难，土地再开发效率不高。因此，选取广州实施的典型旧村为再开发案例，审视地方政府角色及其城市企业主义行动路径的转变过程，以期为地方政府提升土地再开发的空间治理成效提供决策参考。

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政府角色转变下的土地再开发分析框架

2.1 城市企业主义与土地再开发

1989年，哈维提出城市企业主义具有公私合作及多尺度性的特征。吴缚龙认为中国政府运用“社会主义企业家城市”的策略，采用城市营销等手段提升城市竞争力。在存量时代，地方政府仍然对土地财政有依赖感，在土地再开发中面临多方利益分配难的问题，需采用城市企业主义方式来应对。中国土地再开发中的城市企业主义可以理解为，地方政府运用企业化运营方式，通过重新配置权力与资本，联合多方主体实施土地再开发。

2.2 中国城市企业主义中的政府角色类型

受到外部环境条件及内部主体博弈等影响，我国城市企业主义下地方政府角色在长期探索与积极转型中。适配的地方政府角色，能够合理分配土地发展权，协调多方主体的利益关系，保障土地再开发成效（图1）。

▲ 图1 | 中国城市企业主义下的政府角色类型

资料来源：笔者自制。

（1）为了实现经济增长，地方政府担任主导者，行使控制性的规划权力。表征为地方政府激励权属主体进行再开发，并引进社会资本方参与再开发。

（2）为了实现社会结构的稳定，地方政府担任监管者，行使干预性的规划权力。表征为限制权属主体的空间改造，并支持社会资本方参与再开发。

（3）为了实现可持续发展，地方政府担任运营者，行使选择性的规划权力。表征为以地方政府为媒介，构建多方主体合作网络。

2.3 城市企业主义视角下的

土地再开发运行机制

在政府主导下的激励模式中，地方政府以街区(block)的形式对拟开发的土地空间进行合理规划，并引导规划实施。地方政府的城市企业主义行动路径为“政府主动规划—引入资本方—政府监督规划实施”。

在政府监管下的协调模式中，地方政府划定旧村改造地块(parcel)的边界，引导原土地权属人与社会资本方在地块内进行再开发。地方政府的城市企业主义行动路径为“政府划定边界—资本方与旧村联合—政府积极协调问题”。

在政府运营下的联合模式中，地方政府推行激励性和限制性再开发政策，以成片单元(unit)的形式进行资源重组与实施规划。地方政府的城市企业主义行动路径为“政府划定单元—创建多方合作的平台项目—政府支撑国企进入”（表1）。

▲ 表1 | 城市企业主义视角下的土地再开发运行机制

资料来源：笔者自制。

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土地再开发中地方政府角色演变的广州实证研究

3.1 地方政府在土地再开发中的

政策供给与变化

2002-2009年，为促进经济增长，地方政府主要出台激励方面的再开发政策。2009-2018年，为促进社会稳定，地方政府主要出台协调方面的再开发政策。2018年-至今，为提升城市整体竞争力，地方政府主要出台联合方面的再开发政策（表2）。

▲ 表2 | 广州市政府在土地再开发中的政策供给与变化

资料来源：笔者自制。

3.2 地方政府角色转变下的

土地再开发实施

（1）政府主导下的激励模式

激励模式，以猎德村、琶洲村为典型案例（图2）。从猎德村到琶洲村，地方政府对开发商的包容性在提升，土地再开发体现了激励的特征，呈现政府主动规划、引入社会资本、政府监督实施的城市企业主义路径。然而，两条村庄均采用拆除重建的方式完成物质空间的改造，即使在政府统筹与监督下，仍然出现了“建成容积率高于原有制定标准、改造实施方案偏离政府预期”的现象。

（a）猎德村

（b）琶洲村

▲ 图2 | 激励模式的土地再开发前后影像图对比

资料来源：笔者自制。

（2）政府监管下的协调模式

协调模式，以林和村、杨箕村为典型案例（图3）。开发商与权属主体形成的非正式利益联盟，其分配机制是脆弱且混乱的，利益一致时，两者行动一致，甚至以投机主义行为向政府争取最大可建设规模，利益冲突时，互相博弈对抗。地方政府对再开发全过程进行监管，并出面协调维持社会结构稳定。协调模式虽然取得了一定的成效，但在短期经济利益驱动下，市场力量的“挑肥拣瘦”，使得土地再开发呈现一定的房地产化趋势。

（a）林和村

（b）杨箕村

▲ 图3 | 协调模式的土地再开发前后影像图对比

资料来源：笔者自制。

（3）政府运营下的联合模式

联合模式，以聚龙湾片区和白云国际机场周边片区为典型案例（图4）。地方政府一方面采用激励性政策，鼓励相关主体参与再开发改造，一方面给定限制性政策，通过限制开发功能、开发强度及机场限高等，使得原土地权属人在改造时面对较高的制度成本，更容易接受政府主导的集体治理与新规则。激励政策与限制政策相辅相成，有效促进了地方政府、原土地权属人、社会资本方在单元内合作，为城市企业主义下地方政府推动战略地区单元再开发创造有利的环境与条件。

▲ 图4 | 联合模式的土地再开发改造示意（左图：聚龙湾片区，右图：白云国际机场周边片区）

资料来源：笔者自制。

3.3 地方政府的

城市企业主义行动路径转变

（1）价值导向：发展型向服务型转变

在激励模式中，土地再开发重点关注政府战略意图及城市发展重点地区，是基于增长主义的“开发式”改造。而协调模式的旧村改造，基于短期“交货”意识，后期运营缺乏责任主体，复建房质量问题和片区发展问题暴露。在联合模式中，土地再开发更加重视长期运营与发展，地方政府的城市企业主义也回归到其核心内涵，即提升城市竞争力，实现高质量发展。

（2）改造模式：单一化向多元化转变

在地方政府的城市企业主义行动路径转变下，改造模式由单一化向多元化转变，愈加趋向于企业化的运营方式，以满足不同时期和背景的再开发需求。在激励模式中，周边尚未开发，权属及空间关系简单，由政府主导开展规划，“就村论村”的再开发模式是可行的；在协调模式中，市场的“挑肥拣瘦”，使得“就村论村”的再开发模式，呈现犬牙交错的空间格局。而联合模式以片区为对象，考虑公共设施及基础设施需求，采取多种改造方式并存的再开发改造，注重土地再开发的社会平衡。

（3）治理路径：管制型向合作型转变

在激励模式中，政府具有绝对主导地位，权属主体和社会资本方在政府激励下实施土地再开发，但此模式仅适用再开发增值收益较大的地区。协调模式在框定的地块边界内，给予社会资本方和原土地权属人更多的主动权，但也容易产生博弈与投机等现实问题。吸取前两种模式的经验与教训，联合模式由政府搭台，构建再开发主体的信任网络，促进相关主体合作，促进地区的可持续发展。

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 结论与讨论

西方城市企业主义缘起于针对福特-凯恩斯主义失灵的应对措施，与之不同的是，我国的城市企业主义产生于社会经济转型时期，面向经济发展与增长、社会治理结构稳定及可持续发展的目标，地方政府角色也在积极转型与适应优化。广州旧村改造计划与实施之间具有显著的差距，是因为地方政府的施政能力是有限的，为了提升城市竞争力，地方政府往往选择城市发展战略地区，通过实施旗舰项目的方式来营造城市战略空间，进而激发土地再开发的良性循环。

地方政府的城市企业主义行为能够有效推动土地再开发进程，然而，其对流动资本的竞争容易导致城市之间的零和博弈。甚至有时在经济发展导向下产生“大拆大建”及社会治理等问题，导致政府与居民的对峙与抗衡。如何应用城市企业主义重构多层级政府之间的关系，实现中国式的现代化治理，是未来研究应该关注的重点。

本文撰稿：何冬华  杜金莹  刘玉亭

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原文介绍

《土地再开发中地方政府的角色与行动路径转变——城市企业主义下的广州旧村改造实证》一文刊载于《城市规划》2023年第5期，第34-43页，第120页。

【doi】10.11819/cpr20231602a

何冬华，华南理工大学建筑学院博士研究生，广州市城市规划勘测设计研究院、广东省城市感知与监测预警企业重点实验室、规划设计一所所长，教授级高级工程师，注册城市规划师。

杜金莹，广州市城市规划勘测设计研究院、广东省城市感知与监测预警企业重点实验室，城市规划师。刘玉亭，华南理工大学亚热带建筑科学国家重点实验室、建筑学院教授，博士生导师，中国城市规划学会城乡治理与政策研究专业委员会委员，本文通信作者，[e-mail]。

【基金项目】国家自然科学基金项目：乡村生活空间的演变、现状特征及其影响机制研究——以珠三角外围典型县域为例(42171199)；广东省城市感知与监测预警企业重点实验室基金项目(2020B121202019);广州市城市规划勘测设计研究院科技基金项目：珠三角地区全域土地综合整治关键技术集成与示范研究(RDI2220202004)。

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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C45S0n9fL2suRadTyEVl2pW9UrhTDCdPD65yGIwywwrpsV1THifvwcL7Fbu52qc7zTtYXw39aAu9Flbi2UCKsVI3&uniplatform=NZKPT

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